四川的担担面、钟水饺；上海的汤包、油面筋；西安的羊肉泡馍、新疆的烤馕、武汉的热干面、北京的驴打滚、炸酱面……这些让人舌尖泛起口水的特色小吃，常常让人忆起一段乡情。但是，美味背后须有强有力的监管做支撑。小餐饮、小作坊、小摊贩在方便群众生活的同时，也因其分布广、散、乱，硬件设施比较简陋，从业人员食品安全意识较低等原因，存在食品安全风险隐患，亟待加强规范。
修订的食品安全法颁布后，国内各地进一步加强食品生产加工小作坊和食品摊贩具体管理办法的制修订工作。据不完全统计，目前内蒙古、陕西、广东、河北、江苏、湖北、青海、江西等地已出台了食品“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）地方性法规。
小摊点卫生状况要当心
健康发展需立法先行
谁来对“三小”食品安全监管负责？业内人士将“三小”的概念进行了明确界定。
小作坊：指有固定生产加工场所，从业人员少，生产规模小，生产条件和工艺技术简单，从事食品生产加工活动的个体生产经营者。
小餐饮：指有固定门店，经营规模小，从业人员少，条件简单，从事餐饮服务活动的小餐馆、小吃店、小饮品店等个体经营者。
食品摊贩：指无固定店铺，在临时划定的地点和规定的时间内摆摊设点，从事食品销售或者提供餐饮服务的个体经营者。
据记者了解，除了这些“三小”外，一些无证经营，游离于监管之外的“流动摊贩”也大量存在。
修订的食品安全法明确规定，县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营；食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定；对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。
多年来，食品“三小”的监管问题备受各界关注。在修订的食品安全法实施宣贯一周年高峰论坛上，国家食药监总局法制司负责人表示，仍有多个省区尚未按照修订的食品安全法的要求出台食品“三小”的地方性法规，食品“三小”地方立法进程亟待加快。
一年前，国家食药监总局在广东广州召开全国食品“三小”地方立法座谈会，要求各省级食品药品监管部门积极推动食品“三小”地方立法步伐。
事实上，针对我国地域辽阔、饮食文化多元、监管难度较大的实际情况，许多省市一直未放松对地方“三小”餐饮的监管力度。据记者了解，《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》于2015年5月22日内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，自2015年10月1日起施行；《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》于2015年7月30日陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过，自2016年1月1日起施行。
“三小”监管立法再提速
立法法第62条规定，明确要求有关国家机关对专门事项做出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内做出规定。各地食品药品监管部门正在按照食品安全法和立法法的要求，会同有关部门积极推进食品“三小”地方立法进程。据国家食药监总局消息，到今年底前，各地将陆续完成食品“三小”地方立法工作。
近期，在山东省召开的十二届人大常委会第二十四次会议第三次会议上，该省食品药品监督管理局作了关于《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例（草案）》的说明。根据说明，山东省在修订的食品安全法规定的食品小作坊和食品摊点这些立法规范业态的基础上，把小餐饮也纳入立法调整范围，拟对其加强法律监管。
针对山东有9万多家小餐饮的实际状况，《条例》（草案）兼具各方利益诉求，拟对各级政府及有关部门监管职责进行明确界定，县级以上政府要把这项工作经费列入本级政府预算，在管理模式上也坚持宽进严管，降低门槛，便捷登记或备案管理。
考虑到食品小作坊、小餐饮和食品摊点在解决弱势群体家庭生计、促进社会和谐方面的作用，《条例》（草案）在监管措施上突出服务理念。《条例》（草案）拟推出资金资助、场地租金优惠、就业服务等措施，鼓励和支持其规范操作，改进生产经营条件和工艺技术，组织免费培训提高从业者素质等内容。据悉，该《条例（草案）》已经山东省政府第87次常务会议研究通过，提请省人大常委会进行第一次审议修改，有望于明年1月山东省十二届人大常委会第二十五次会议审议通过。
河南的烩面、胡辣汤等小吃让食客回味无穷，其食品小作坊、小餐饮和食品摊贩数量庞大。据统计，河南省仅在册登记的小作坊就有5万多家；从事小餐馆、小吃店、小饮品店等小餐饮单位有4万多家，食品摊贩30万个左右。今年秋天河南已将通过网络、微信外卖食品的小吃店纳入监管范畴。河南省政府法制办9月发布《河南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理办法（修订草案征求意见稿）》。
《办法》规定，“三小”的监管，由食品药品监督管理部门负责。小作坊、小餐饮和小摊贩分别采取登记制、备案制。据河南省政府法制办相关人士的说法，食品摊贩实行备案制度，不需要申请工商登记。
根据《办法》，食品生产加工小作坊、小餐饮应当在生产经营场所显著位置，悬挂或者张贴登记证、营业执照、从业人员健康证明，公示食品添加剂使用情况和食品安全承诺书等信息。食品摊贩应当在经营场所显著位置，悬挂或者张贴备案凭证、从业人员健康证明。
《办法》明确，食品摊贩有下列行为之一的，由当地食品药品监督管理部门没收违法所得，没收不符合食品安全标准和要求的食品和食品原料，处500元以上5000元以下罚款；情节严重的，并处没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，责令停产停业；拒不改正的，由原备案部门注销备案证明，并向社会公告。
12月1日，《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店食品摊贩管理条例》审议通过，自2017年5月1日起施行。
刚性法规与人性执法
食品“三小”遍布我国的大江南北，一张桌子或者一个手推车，在城乡中随处可见。在有效补充食品市场的同时，也给广大的消费者带来方便和实惠。在一些经济欠发达地区，投资少、门槛低的食品“三小”对当地人就业、创业、解决生计起到了重要作用。与此同时，由于食品“三小”量大面宽、流动性强的特点，造成各地对食品“三小”缺乏有效的针对性监管措施，给公众食品安全带来一定的隐患，同时也给监管部门开展监管带来难度。食品摊贩的监管涉及多个部门，怎样管、如何智慧管理成为考验监管部门的大问题。
如何制定行之有效的监管标准，一直是行业面临的现实问题。《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》于2015年7月30日通过，2016年1月1日起施行。从全国范围看，陕西是较早出台相关配套条例的省份。
据陕西省食药监局不完全统计，陕西“三小”总数在10万户左右，从业人数30万左右，服务群体达1400万人左右。广泛分布在农村、城乡结合部和城市角落。这些“三小”行业店量大面广、条件简陋、经营分散，从业人员普遍缺乏系统的专业知识培训，很多并不具备最基本的食品安全意识。
早在今年3月，陕西省食安办召开“飓风行动”总结表彰暨“三小”综合整治动员工作会上宣布，至12月底，在全省范围内集中开展食品小作坊、小餐饮和摊贩综合整治，通过许可一批、提升一批、淘汰一批，使全省“三小”食品安全水平从根本上得到改观。
为切实加强对“三小”的监督，去年陕西省出台的《陕西省小作坊小餐饮及摊贩管理条例》（简称“三小”管理条例），填补了陕西省“三小”地方立法的空白。随后，陕西省食药监局陆续出台了《陕西省食品小作坊监督管理办法》《陕西省小餐饮管理办法》和《陕西省食品摊贩管理办法》等相关配套管理办法，规定了“三小”的主体责任和监管责任，明确了对“三小”的许可、登记程序和审核要求、日常监管措施及行政处罚内容，为基层依法监管提供了法律依据。
此外，从监管角度来看，以食品安全问题为重点，统筹当地人文风俗等方面因素出台食品“三小”地方法规，不仅可以夯实食品安全的法治基础，实现对“三小”的食品安全监管有法可依，对违法生产经营行为和不法分子也将起到较强的震慑作用。
近期上海的两家“无证”小食店引发李克强总理的关注，引发如何人性监管的话题。
这两家小食店都开在上海，一家是今年上海滩网红美食“阿大葱油饼”，据称其被BBC报道之后，迅速成为当地网红美食，但因手续不全、无照经营被上海城管部门责令整改而被迫关门。另一家是开在上海弄堂里的“梦花街19号馄饨店”，和“阿大葱油饼”一样，这家曾被媒体和食客“点赞”的小吃店，因为经营地点为居住房屋无法办理证照被关停，引发媒体和网民关注。
“这两家小食店可能确实存在证照等问题，但基层政府部门也应更多从百姓角度考虑一下，尽量寻求更多人的‘共赢’。”李克强总理近期在上海主持召开深化简政放权放管结合优化服务改革座谈会上谈到了这两家网红小吃店。如何让总理的“监管也不一定是冷漠的，要多带一点对老百姓的感情”的爱护民生之情落在实处，给更多的普通创业者带来实惠，是一件迫在眉睫的大事。
对于全国各地广泛存在的“三小”问题，如何又要监管，又要保障他们的生计问题？中国烹饪协会副会长冯恩援表示，中国烹饪协会作为饮食行业的专业协会非常支持“三小”服务平台建设，支持地方制定相应法规办法规范发展“三小”的健康发展。冯恩援指出，我国地域辽阔，地方经济发展不平衡，餐饮市场诉求不同。在一些城市基础设施较好的地区，为了保障城市运行，对餐饮行业有一定的限制条件，例如北京。但在其他一些小城市和城镇，为了发展地方经济，支持就业，就要考虑这部分人群的餐饮入门的平台诉求，出台的办法会相应降低门槛，并有相应的优惠政策支持他们创业，满足当地经济发展需求。
冯恩援强调，针对“三小”监管问题，一要根据不同地区实际情况制定政策；二要在确保食品安全的前提下，从严或者放宽政策标准，确定放宽的项目形式和管理措施；三是将地方监管模式融入现代管理理念，而非一刀切。
有业内人士分析认为，从已出台的地方条例或办法来看，同时强化了生产经营者对保障食品安全的主体责任落实，必须保证卫生、无毒、无害，并合理设计了罚款起点，便于监管执法操作。
“各地出台地方条例来规范‘三小’是一件意义深远的好事，一是可以将其纳入有效的监管范围，保障广大食客的食品安全；二是希望地方有关部门划定一定的经营区域，在特定区域内经营销售，尤其是对流动的食品摊贩，既可以解决他们的生计，又可以解决随意支摊经营的环境脏乱差等问题。”从事农产品加工和主食研究多年的中国农科院农产品加工所研究员张泓表示，希望在加速现代化城市建设中，让这些“三小”早些登堂入室，统一监管。
“对这些业态的监管怎么把握好分寸，既执行有关规定，又扶持善待创业者？这个问题需要我们认真思考。”李克强总理的这句关爱民生的话语或许可以给相关部门做好食品安全监管工作提供一个解决问题的思路和方向。积极探寻新的办法和途径，既保障这部分人群的权益，又保障消费者的食品安全。
中国食品报 王小萱 王京臣
